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特色小镇推行“退出机制”提升小镇“质感”
  本报记者 赵碧报道
  近日,吉林省政府出台文件促进特色小镇建设,提出建设特色小镇要从实际出发,并将委托第三方评估机构进行年度考核,对考核不达标的特色小镇将启动“退出机制”。
  此前,国家发改委2018年发文提出,在现有省级特色小镇和特色小城镇创建名单中,逐年淘汰住宅用地占比过高、有房地产化倾向的不实小镇。要优化部门创建机制,统一实行有进有退的创建达标制。
  业内人士认为,吉林省此次提出建立“退出机制”,是促进特色小镇健康发展的有力举措。
  尚存诸多问题
  自从2014年特色小镇在杭州首次被提及之后,后在2016年住建部等多部委力推下,特色小镇发展如火如荼。截至2018年2月,全国两批特色小镇试点403个,加上各地方创建的省级特色小镇,数量超过2000多个。
  然而,一些地方快速发展特色小镇,也出现不少问题,业内直呼失败率非常高。此前《瞭望》新闻周刊做了一期关于特色小镇的调研发现,一些地方数量众多、一哄而上的“旅游特色小镇”最终建成了“小吃一条街”。比如,在西部某地,一部影视剧就“催生”5家风格类似的小镇;号称总投资2亿元的一个民俗小镇,街道空无一人,倒是几只羊在主干道旁悠闲踱步。
  中研普华研究员薛圳扬在接受《中国产经新闻》记者采访时认为,发展特色产业是特色小镇可持续发展的生命力所在,一些地方对本地特色产业、旅游资源、文化遗产等认识和挖掘不深,产业规划和城市功能不切实际,在发展模式上粗浅模仿、生搬硬套。当前,特色小镇产业发展主业不强,高端不够,特色内涵挖掘不充分,在发展路径、风貌打造等方面普遍存在同质化现象。
  在接受《中国产经新闻》记者采访时,浙江大学公共管理学院教授、中华建设管理研究会会长、浙江特色小镇研究会常务理事吴宇哲指出,特色小镇发展存在的现象性问题仍集中体现政府注重形象工程、小镇无适宜的特色产业,以及房地产化。
  “深层次的问题是政府与市场的边界不明,该市场配置的政府介入了,该政府负责的,却交给了市场。”吴宇哲进一步分析道,如适宜性的特色产业,这是市场形成的,如果政府干预过度,可能走向反面;又如已有一定产业积累的小镇基础设施提升,应该是政府干的,但是政府却交给了企业,业内的“华夏幸福”是典型,我们千万别忘了资本是逐利,企业一定追求利润最大化。
  杭州国际城市学研究中心(浙江省城市治理研究中心)处长、研究员李明超告诉《中国产经新闻》记者,除了未基于自身既有资源和特色建立,以“特色小镇”为名胡乱打包现象严重的问题之外,特色小镇开发模式不符合政策要求,也是问题所在。
  记者了解到,许多地区在设计规划本地区特色小镇时以“浙江模式”作为模本,不少中西部及县级地区政府财力明显较弱,却又急不可待地想在这波热潮中占有一席之地,在一定程度上增加或变相增加了地方政府债务。
  设置退出机制
  在日前吉林省引发的《吉林省加快特色产业小镇创建实施方案》中,为了保障特色产业小镇创建工作的进行,对于特色产业小镇将加强考核考评。《实施方案》中提到,特色产业小镇实行“宽进严定、动态淘汰”的创建制。每年对特色产业小镇创建工作进行一次综合评估考核,对于年度评估考核不达标的特色产业小镇,实施退出机制;到2020年,对评估考核达标的特色产业小镇,认定为省级特色产业小镇。
  记者了解到,此前浙江省也对特色小镇实行考核机制,并对未通过年度考核的特色小镇创建对象做出降格处理。在浙江省公布的第三批108个省级特色小镇创建对象的2017年度的考核结果中,24个小镇考核优秀,32个小镇考核良好,29个小镇考核合格,14个小镇考核警告,7个小镇考核降格,由省级特色小镇创建对象降格为省级特色小镇培育对象。
  住建部原副部长刘志峰曾公开表示,“特色小镇”的建设应该设置考核和退出机制。在规划设计和选址,或者自然地理方面不适合发展的“特色小镇”,应该制定退出名单。如果第一批申报名单的“特色小镇”在考核过程中不能合格,也应该停止建设。有了“特色小镇”的退出机制,才能让“特色小镇”的发展名副其实,给子孙后代留下财富。
  薛圳扬指出,特色小镇承载地方发展重任,只进不出或一次性命名制都不利于其健康发展。实行“退出机制”,持续开展评估督导和优胜劣汰,才能确保特色小镇发展充满活力。特色小镇是城镇化发展的有效补充,一端连着城市,一端连着乡村。在它的发展过程中,既要解决就业、教育、医疗等民生问题,还要兼顾生态环境和产业发展。只有解决好这些问题的特色小镇,才能产生聚集效应,吸引产业和人口汇聚。
  在吴宇哲看来,吉林省政府提出建设特色小镇要从实际出发,委托第三方进行评估并启动“退出机制”设想是好的。
  但是他提醒道,第三方机构自己的专业性、公正性非常重要,在执行过程中,这两个都是难点。特色小镇本身是个新事物,有的是为了聚集,有的是为了宜居,有的是为了包容,评估机构的专业性是否胜任是第一步;第二就是保证公正性,如何让评估机构免于地方政府和企业的双重干扰。
  因地制宜推行
  值得一提的是,不管是发改委的发文,还是浙
  江省对特色小镇的降格处理,都说明了统一
  实行有进有退的创建达标制的必要性。
  中投顾问发布的《2019-2023年中国特
  色小镇建设深度分析及发展战略研究报告》显示,截至2016年,全国入库特色小镇项目共计11260个,投资额13.5万亿元,落地率为31.6%。
  数量众多的特色小镇难免“鱼龙混杂”。专家认为,政府对于违规建设、未达到建设标准或多次考核不达标的特色小镇,应出台相关政策,收回已出让建设用地并给予开发商部分补偿,或引导开发商将土地另作他用,避免财政资金和土地资源的浪费。
  李明超建议,建立特色小镇综合效益评价指标体系。各地根据当地情况从产业特性、资金投入、项目引入、人才招留、公共事业以及环境效益、社会效益、经济效益等维度进行全面考核评价。对于破坏环境、过度开发、以特色小镇为名开发房地产等行为,要设置不容突破的底线。对于考核多次不达标的特色小镇,做退出处理。
  吴宇哲也说道,如果要推广退出机制,特色小镇的合格评估一定要抓住本质。从评估方法上来说,不适应于采用多因子评价,即指标权重的累积得分,而应该采用限制因子评价,也就是俗称的木桶原理,根据限制的最弱项,看看是否达标?是否存在提升的可能。如果限制性的最弱项没达标,又没有提升空间,应是启动退出。
  “要因地制宜推进特色小镇退出机制。”李明超指出,各地经济发展不平衡,特色小镇的退出机制要尊重小镇的特性和发展规律,因地制宜,体现区域差异性,提倡形态多样性,不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核,避免脱离实际照搬照抄。
  薛圳扬建议道,在完善前期考核的基础上,对规划、设计、选址不达标的小镇和自然地理不适合的特色小镇进行有计划的清退。特别是一些特色小镇建设过多过滥、重复建设严重的地区,现在下马比上马更能够节约成本。在此基础上,引入第三方评估机构进行年度考核,才能实现特色小镇评价全面、客观、精准。